国会考虑延长及改革 EB-5 项目

作者/斯蒂芬·耶鲁-罗尔 （Stephen Yale-Loehr)

2015年6月3日，参议员帕特里克‧莱希 (Patrick Leahy，佛蒙特州民主党议员）和查克‧格拉斯利 (Chuck Grassley，爱荷华州共和党议员）提出一项重新授权并修改基于就业的第五类移民（EB-5）绿卡项目的议案。议案(S.1501) 拟将EB-5项目的区域中心计划延长为 5 年并对该项目做出几项修正。

S.1501议案意义重大，不仅因为它是由参议院司法委员会元老级成员格拉斯利和莱希提出的两党共同议案，也因为它即将对EB-5项目做出众多变更。鉴于这些原因，本文重点聚焦S. 1501议案。

其他一些议案也将对EB-5项目做出修订。2015年1月下旬，众议院提出一项 EB-5区域中心项目永久化的议案 (H.R.616)。此项议案也将对EB-5项目做出重大修订，如取消 EB-5 项目的国家配额限制。

7月提出的H.R.3370议案也建议使 EB-5 区域中心项目永久化。它将最低投资额从目前的 50 万美元提高至 100 万美元，并将做出其他几项变更。

尽管立法活动如火如荼地展开，国会是否会在区域中心计划于9月30日截止之前通过对EB-5项目的重大变更，目前尚无定论。倘若国会未在9月30日以前通过EB-5项目改革，那么国会可能会将EB-5项目延后几个月，并在此期间对几项重大变更做出决断。

立法概况

在美国，法律在颁布前必须经众议院和参议院共同通过。一般来说，众议院和参议院会提出相似的立法议案，并各自对法案内容做出修正。在分别进行投票之后，众参两院协商委员会通常会调和两部法案，使之成为一部。

EB-5 项目简介

国会于1990年颁布EB-5项目。那时，项目只为进行直接投资的移民申请者提供合法永久居留身分，这些投资人直接投资并经营创造就业机会的商业企业。自1992年起，随着“区域中心移民试验方案”（Regional Center Pilot Program）的颁布，潜在的投资移民也能通过 EB-5区域中心进行投资。直至今日，约有90%的EB-5投资人选择通过区域中心来完成投资。2012 年，国会再次授权区域中心项目有效期截至2015年9月30日。

S.1501 的主要特点

S.1501也称“美国就业和投资促进改革法案” (American Job Creation and Investment Promotion Reform Act)，将对 EB-5 项目做出重大变更，包括：

延长 EB-5 区域中心项目

S. 1501 第 2 部分重新规定 EB-5 区域中心项目延长 5 年，到 2020 年 9 月30 日止。

最低投资额

目前，EB-5 投资人只需在目标就业区 (TEA) 投资 50 万美元，或在非目标就业区投资 100 万美元。S.1501将最低投资额提高为目标就业区 80 万美元，非目标就业区 120 万美元。国土安全部 (Department of Homeland Security) 可按规定提高最低金额。此外，最低投资额每五年可根据消费者价格指数自动上调。

对目标就业区定义的修订

现有法规规定，目标就业区为偏远地区或者失业率至少高于国家平均水平150%的地区。法规规定偏远地区为大城市统计区 (MSA) 外的地区或者任何拥有 20,000 或 20,000 以上人口的城镇外缘地区。由各州告知美国公民及移民服务局 (USCIS) 哪个州政府机构负责此项事务，并确定该州的目标就业区。

S.1501将目标就业区重新定义为包括偏远地区、废弃军用基地或者由单次普查统计失业率高于国家平均失业率150%的地区。若法案完全通过，未来将由美国公民及移民服务局 (USCIS)，而不是州政府最终决定目标就业区的构成。

假使真的将高失业目标就业区限制为单次普查统计失业率高于国家平均值150%的地区，许多EB-5项目都会受到波及。例如，工业园区或废弃军用基地内的普查区可能无人居住。这似乎让人产生疑问，议案起草者是否有意限制此类地区的 EB-5 项目。

此外，普查统计针对的是居住区，而非工作区。如果 EB-5项目的目的是为农村或高失业地区创造就业岗位，议案就应将重心放在通勤模式上。

法案也企图对位于大城市统计区内的目标就业区增加限制，要求处在大城市统计区中的EB-5项目需证明其所创造的就业机会有至少50%是算在该大城市统计区中。如果目标就业区在大城市统计区外，至少50%的就业机会只能在目标就业区所在郡内部打造。否则，就业机会总数将会降低直至达到50%的临界点。

这种50%的要求会给某些EB-5项目带来麻烦。例如， 假设区域中心要在爱荷华州偏远地区建一家乙醇工厂，那么这个项目的大部分资金都将花在购买其他郡生产的设备或物资上。在目前情况下，经济学家可以把花在其他郡的资金算作间接提供就业机会，而S. 1501 则只能把这些花在其他郡的资金计算在50%以内。根据花在其他郡的资金数，这种限制会大大减少能够算作EB-5 投资人提供的就业机会的总数，也很难知道美国移民局或者项目开发者如何确定在相关郡创造的 50% 的间接就业机会。

参议员然而均来自偏远地区，他们可能希望偏远地区拥有更多EB-5项目。然而，议案的某些内容使偏远地区和城市地区的EB-5项目都受到了波及。

创造就业的要求（间接就业机会）

区域中心项目并不要求投资移民企业直接创造 10 个就业机会，它可以把创造的直接和间接就业机会都计算在内。

为回应如何计算间接就业机会的问题，S. 1501规定，间接就业机会只能计算在以EB-5目的创造的就业机会总数的 90%以内。议案未明确规定创造就业机会的企业是否必须直接雇佣员工。若如此规定，则会影响基础设施类、建筑类以及其他通常仅依靠创造间接就业机会的EB-5项目。

目前，非EB-5投资所创造的就业机会，也能全数算作EB-5项目投资人创造的EB-5就业机会。S.1501将其改为：即使非EB-5投资大于项目资金的30%，其创造的就业机会总数最多也只能算作30%。例如，假设美国投资人投资 800 万美元开设一家新酒店，EB-5投资人投资 200 万美元，这家新酒店可以创造新直接和间接就业机会共 100 个，那么在目前法律下，EB-5投资人可算作创造了全部 100 个就业机会。而在S. 1501议案下，美国投资人创造的就业机会只有 30% 可以算给 EB-5 投资人。

区域中心监管与合规

S. 1501会对区域中心及其所关联的企业施加重大事件报告及合规要求。这将使投资人和机构共同受益，因为他们会为了区域中心的健康发展而通力合作。

S.1501要求区域中心每年证明它们符合各项要求。此项条款将编入目前的I-924A报告要求中并进行详细阐述。区域中心负责人和其他区域中心相关者如有安全违规或者舞弊、诈骗、违反安全规定等民事或刑事行为，亦或曾做过受惩律师的，都不能参与EB-5项目。

国土安全部可制裁有各类违规行为的区域中心。制裁包括不超过EB-5资金总额10%的民事处罚、停业整顿、永久剥夺参加项目的权利，或者终止区域中心项目。区域中心还要保证自身及其所有相关方遵守各州及联邦法律。若区域中心或其相关商业企业涉嫌欺诈、失实陈述、非法滥用、或威胁国家安全时，国土安全部拥有“不容复查自由裁量权”终止此区域中心或其相关商业企业违规行为。

任何直接或者间接经营或管理区域中心的个人必须是美国公民或者永久居住公民。任何外国政府实体不可直接或间接拥有或者管理区域中心。

S.1501要求每个区域中心每年支付2万美元建立EB-5诚信基金。国土安全部将利用此基金进行审计、实地考察和国内外调查。

法案将为EB-5项目推广者办理登记手续，并允许美国公民及移民服务局在设置实施标准甚至费用安排限制。

S.1501要求区域中心在对其组织架构、所有权或管理权，包括区域中心的出售或外租有重大变更时，应提前告知。美国公民及移民服务局必须在变更生效前批准此类变更。美国公民及移民服务局必须至少提前 30 天在其官网公布此类变更。

S.1501将提供各种理由拒绝或者撤销区域中心审批、项目审批、投资人申请审批甚至永久居留权。几乎所有拒绝或撤销的理由都包含在国土安全部的“不容复查自由裁量权”中。大部分理由均能以合理确信受影响一方有犯罪前科为依据。

项目先期审查

目前，区域中心能够但不必请美国公民及移民服务局提前批准新EB-5项目的商业计划和其他文件。 S. 1501 规定必须对其进行先期审查。S. 1501 要求项目开发者提交完整的商业计划和详细的经济报告各一份，以及投资和销售文件，包括认购、投资、合作伙伴、运营协议、招股书、条款清单、管理人员简历以及销售使用的任何营销材料。这些文件必须详述投资风险、列出任何潜在的利益冲突、确认所有投资受益者、详述过去十年经历的所有未决诉讼、破产或不利判决并证明该项目符合美国证券法。

项目先期审查对项目投资人提交的 EB-5 申请书的裁决具有约束力。除非美国公民及移民服务局发现欺诈、失实陈述、非法滥用的证据，对公众安全或国家安全有所威胁，对经济模式造成重大改变，影响未公开项目合格性的其他证据，或过去判决中的重大法律或事实错误。

若国土安全局认为项目先期审查中存在重大欺诈风险、内部交易、利益冲突，或对公众安全、国家安全有所威胁，则可拒绝或撤销此项目。国土安全局拥有“不容复查自由裁量权”来做出此类决定。

资金变更的来源

EB-5投资人必须证明用于投资美国资金的合法性[i]。S.1501将延长美国公民及移民服务局的“资金来源”复审。例如，目前的法规要求投资人提供至少五年的纳税申报表。S.1501将其延长到七年。除资本认购外，美国公民及移民服务局目前不要求投资人证明其缴纳的任何管理费的合法来源。此项法案要求管理费和成本费来源必须合法。

S.1501将限制使用赠与资金作为EB-5投资的资金来源。只有配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母所赠与的资金才能用作 EB-5 投资的资金。

S.1501也将限制使用贷款作为EB-5投资的资金来源。贷款资本必须以投资人的个人资产担保。这就将美国公民及移民服务局最近就限制某些第三方向EB-5投资人贷款的解释编为法典[ii]。此外，任何贷款必须由信誉良好，经州、领土或国家适用法律特许或许可的银行或贷款机构发出。

同步提交和子女问题

若签证号码立即可用，S.1501允许同时提交I-526申请和I-485身份调整申请，它也会对 INA § 245(k) 进行修正以包含EB-5投资人。这就意味着，失去身份不到 180 天的 EB-5 投资人仍能调整身份。

S.1501将帮助EB-5投资人的部分子女。如果父母一方的I-829申请被终止，若孩子未婚且父母一方在初始申请终止一年之内随后提交I-526申请，法案允许其子女仍被视为EB-5项目投资人子女。

生效日期

S.1501拥有不同的生效时间规定，部分甚至有些不一致。许多变更将在颁布后立即生效，有的则会推迟一或两年。

S.1501中提出的变更不会立即生效。许多项目可能要花费一年或更长时间寻找投资人并提交申请。此外，美国公民及移民服务局目前要花一年多的时间确定I-526申请，而这只是EB-5申请过程的第一步。如果要求部分项目投资人遵循新规则，而另一些投资人遵循现有规则，这对于投资人和区域中心而言不公平，也会造成负担。同样，项目进行过程中发生的任何变更需要证券律师修订项目销售文件。

最后，美国公民及移民服务局要花几个月公布实施任何新法律的规则。如果新法律规定的变更立即生效，在实施细则公布前，项目和投资人能做什么？

鉴于以上原因，任何最终法律应规定，颁布日期前提交的所有EB-5申请和项目都应遵循旧法律、规则和美国公民及移民服务局政策。新规则应仅在美国公民及移民服务局发布实施细则后生效。

其他规定

S.1501规定，如果终止区域中心或新的商业企业，已获得有条件居留权的投资人可在180天内加入新的区域中心、在同一区域中心投资新的项目，或通过不同区域中心的项目进行新投资。两年的有条件居留项目将重新开始。

被美国接纳前，如果 EB-5 投资人维持其投资项目至少两年，S.1501将允许投资人在任何时间递交其I-829申请。获得有条件居留身份后，投资人无需再等两年。这将对进行了投资但因签证配额积压而延迟进入美国的EB-5投资人有所帮助。

法案要求国土安全局对每个区域中心项目进行至少一次站点访问。

结论

国会意识到了EB-5区域中心项目的重要性。国会成员表示，他们不希望区域中心项目（即使是暂时性的）失效。同时，国会成员希望解决美国政府责任署(Government Accountability Office) 和其他机构所提出的问题，确保项目良好运作。

即使国会未于9月30日颁布实质性改革法案，但最终仍会颁布。投资人和移民中介应仔细了解S. 1501和其他待决法案，来估计哪些方面可能会发生变更。

斯蒂芬·耶鲁-罗尔是美国律师行Miller Mayer的移民律师。他具有30年的从业经验，是美国难民和移民法的国家级权威。同时也是投资美国协会(IIUSA)的创始人以及第一行政领导。同时罗尔还是康奈尔大学法学院的客座教授，曾参与撰写美国移民法著作《移民法律和程序》。