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EB5投资者杂志

EB-5的倒退障碍:面对2015年及以后中国签证申请积压的挑战

作者/大卫· 何申 (David Hirson)、韦立德 (Cletus M. Weber)

在中国出生的EB-5投资人及其家庭成员的不可避免的签证申请积压已盛传一段时间。但根据美国国务院(DOS) 查尔斯奥本海姆最近预测,大约在2015年6月,国务院将推动中国大陆EB-5投资人最初两年的签证申请积压,问题才最终变成了现实。此外,正如下面的详细描述,奥本海姆进一步预期,中国 EB-5 投资人的这种排期将在未来数年内不断延长。本文解释了签证申请的积压问题以及在中国投资人适应签证办理的新延期和/或美国法律有所改变时,它是如何影响EB-5投资人、EB-5区域中心、项目开发商和整个EB-5行业的。随附的文章解释了根据《儿童身份保护法》(CSPA)计算儿童“超龄”问题,并提供了与EB-5中国大陆投资人一起合作的从业者的策略指南

美国签证分配系统

美国签证分配系统具有复杂性和技术性,但每年只为EB-5类别分配1万个签证,来自世界各地的申请者将得到公平待遇,直到在特定财年期间整个年度的名额已用完为止。在这种情况下,来自超额预订国家的申请者(从技术上讲,就是申请人数超过全球总数7%的国家)必须等待未来一年可用的名额分配,才能获得绿卡。这样一来,来自其他国家的申请者可以在没有额外延迟的情况下申请和获得绿卡。直到上一财年,全球EB-5签证需求从未规定任何一个国家的签证使用上限,但在当前财年和可预见的财年,签证使用量有望继续达到1万个。因为中国大陆投资人使用了太多EB-5签证,所以他们将在获得绿卡的等待期间面临日益增长的签证申请积压问题。

在监督EB-5签证分配系统的过程中,国务院必须使用(或通过技术规则重新分配其他签证类别)所有的 1万个签证 — 但不能超出这个数量。为决定以什么顺序来确定哪个申请者可以获得绿卡,国务院建立了排期表,为每位投资人分配了“优先日”,即是美国公民及移民服务局(USCIS) 收到 投资人I-526申请的日期。国务院确定EB-5类别的截止日期后,只有I-526已获批准和优先日期在截止日期之前的投资人才有资格办理领事馆程序 (CP)或身份调整 (AOS)的程序。预计在2015财年,中国是唯一受排期限制的国家。来自世界其他国家的投资人则可以继续办理,没有额外的延迟。

中国签证申请的积压

自从1990年成立EB-5项目以来,申请者从未用完所有1万个可用的EB-5签证,直到2014财年(2013年10月1日到2014年9月30日)。在该财年,全球就在财年即将结束之前已用完了所有的名额[i]。 即使中国投资人使用了1万个签证的大部分名额,但全球名额就在该财年即将结束时几乎用完,因此没有立即感受到影响。但是,从2015财年起,预计中国投资人将面临持久的签证申请积压问题。

国务院移民签证控制和报告处主席查尔斯奥本海姆于2014年10月24日在旧金山举办的大会上发表讲话时,特别宣布EB-5签证的这种空前需求将受到潜在的影响。在其演讲中,奥本海姆预测大约在2015年6月,国务院将公布 签证排期表,中国申请人的EB-5排期日期大约是从2013年7月起[ii]。

奥本海姆还解释说,在法律条例不变的情况下,中国EB-5签证排期将一直持续下去,并且积压的时间将越来越长。确切地说,他预测,当2015年年中的排期开始之后, 排期日期大概每年只会向前移动6至8个月左右。例如,到了2015年年中,排期大约是两年;到了2016年年中,排期大约是两年半;到了2017年年中,排期大约需三年,以此类推。

签证申请积压的痛楚

中国投资人EB-5签证申请积压将导致整个EB-5项目的诸多不便;投资人及其家庭成员、区域中心和开发商同样遭受到不利的影响。

中国投资人苦不堪言,因为他们在获得I-526批准后,不得直接前往广州(或美国公民及移民服务局)获取其绿卡,而还要再等候数年,直到签证排期表变为绿灯。获得正式绿卡之后,他们还必须等待更长时间才能收回其投资的资金,因为相关法规规定,投资人在获得无条件永久居留( 绿卡)批准之前,不得收回其投资资本。除了通常要等待5年才能收回其投资资本外,中国投资人还必须花费额外的时间,相当于他们在获得I-526批准后等待其优先日以有资格获得绿卡所耗费的时间。涉及直接、非区域中心投资的投资人可能还必须另寻他人在其不参与的情况下运营业务若干年,在此期间他们还需等待绿卡。

更为重要的是,I-526批准和绿卡申请批准之间的额外延迟将影响申请人孩子的利益,这通常是促使申请人决定移民美国的重要推动力量。延迟将迫使儿童“超龄”,这意味着儿童不再是其父母的衍生签证申请人,而必须被视为独立个人 — 需要他们自己的投资、移民申请和绿卡申请。(请参阅《儿童身份保护法》要求EB-5投资人必须了解其中的相关内容,详细了解儿童的超龄问题)。

区域中心和开发商在以下方面受到困扰。首先,延迟导致他们在与其他国家能有较快的处理时间的投资项目的竞争中,更加难以推出EB-5项目。其次,如果项目中早期未受签证排期倒退影响的投资人获得I-829批准之后,后期受签证排期倒退影响的投资人要经过很长时间才能获准申请移民签证(或身份调整),则会引发退出投资的策略问题。这些早期投资人希望在中国投资人完成EB-5流程之前收回其投资资本(如果流程超过预期),这样一来,EB-5要求激发了不同投资人需求之间的紧张氛围。

例如,如果投资人投资的新商业企业(NCE)同样拥有项目实体本身(即“股权结构”项目),而向投资人返还的投资资本取决于项目的出售,那么,新商业企业是否可以在所有投资人的I-829申请获得裁定之前出售该项目?根据现行的美国公民及移民服务局政策,可能无法这么做,因为过早出售将切断新商业企业和后期I-829批准所依赖的创造就业机会的活动之间的关系。迫使新商业企业继续运营项目直到所有投资人的I-829申请获得批准,将导致新商业企业遭受经济创伤。此外,如果新商业企业由于经济条件无法无期限地保持运营,则尽管新商业企业付出了有诚意的努力, 美国公民及移民服务局仍可能会把长期运营的失败视为拒绝稍后提交的I-829中国投资人申请的理由,即使美国公民及移民服务局在很久之前已经批准了非中国投资人早期提交的I-829申请。中国人EB-5签证申请积压而且如果无任何改善的话,这将是最终伤害非中国和中国投资人的许多原因之一。

如当区域中心或开发商通过“贷款结构”为项目融资时(新商业企业为EB-5投资人提供贷款,以资助创造就业机会的独立实体),同样会出现各种问题。如果创造就业机会的实体已经完成项目并全数还清新商业企业的贷款,则新商业企业是否可以使用还款收益购买其I-829申请已获批准的投资人的全部产权,然后保留剩余资金等待后期提交I-829申请的中国投资人获得裁定?遗憾的是,根据现行的美国公民及移民服务局政策,答案是模糊不清的。

总而言之,一路走来,区域中心和开发商必须准备好运用模糊的美国公民及移民服务局政策指导这些和其他问题,以适应不断变化的规则,管理其所有投资人的期望,因为中国人EB-5签证排期倒退情况已尘埃落定,且延迟时间将不断增长。美国移民律师协会(AILA)和来美投资协会(IIUSA)已针对中国人EB-5签证排期的倒退情况成立了各自的小组委员会,为美国公民及移民服务局研究建议提高EB-5项目可预见性的潜在解决方案,但努力的结果是很难预测的,因为议会很有可能通过立法增加签证的数量。

最大限度减少对中国投资人的影响

虽然签证排期倒退迫在眉睫,中国的EB-5投资人依然可以进行投资和向美国公民及移民服务局提交其I-526申请。美国公民及移民服务局将继续和往常一样裁定I-526申请,因为签证截止日期并不会导致延迟,直至获得I-526批准之后(即是,截止日期仅针对绿卡申请本身:国外DS-260申请或向美国公民及移民服务局提交的I-485申请)。以下是移民律师旨在减少签证申请积压对中国投资人产生的负面影响而提出的战略建议。(这些要点的详细信息,请参阅应对签证排期倒退的战略)。

  • 尽可能早地提交I-526申请,以尽早在排期队列中占有一席之地;
  • 当孩子还是18岁或以下时提交I-526申请—这将有利于避免孩子在提交和批准签证申请之前已经“超龄”。
  • 考虑仅以孩子的名义提交申请 — 这将允许孩子在有名额时申请签证,不管其年龄如何。但是,儿童投资人的父母不具有其孩子衍生签证申请人的资格;
  • 考虑两者投资:一种是以父母和任何符合条件的孩子的名义提交申请,另一种是以可能或已经超龄的孩子的名义提交申请;
  • 作为一种临时保全措施,请考虑利用适当的非移民临时工作签证,数月内(而非若干年后)将家人带到美国,同时等待系统处理其EB-5申请。额外收益是能够通过电子邮件申请身份调整,而无需在有名额的情况下,在美国领事馆或大使馆参加移民签证面试。

美国公民及移民服务局已经声明,根据相同的时间框架对区域中心项目投资或直接投资做出平等的裁决,一视同仁。从历史上看,直接投资案例的处理更为迅速。但是,如今直接投资裁决所花费的时间看起来比区域中心项目投资案例裁决要多。无论如何,一旦启动签证排期倒退,投资人在获得 I-526 批准后许久才有资格获得绿卡。不管是哪种投资方法,投资人和代表其做事的从业人员必须知悉签证排期倒退的影响以及如何控制这些影响的战略。

未来

通过EB-5项目中国投资人和其他投资人筹集的资本金额的快速增长赫然表明,EB-5项目是一个充满活力的健康项目,从创造就业机会来看蕴藏着强烈的需求和重大的美国收益。换句话说,即将推出的签证排期倒退意味着中国投资人将承受重大的负担,并给EB-5行业的任何其他人员产生不利影响。基于奥本海姆的预测,中国签证的排期倒退将随着时间的推移不断加剧,除非议会通过增加可用的EB-5签证数量和/或消除衍生家庭成员包含在签证配额中的要求。国务院反对用行政命令对法律依据作出的任何改变,但似乎不反对议会提出的任何改变。相关方应鼓励决策者采取行动,解决这个严重且日益繁重的EB-5项目签证申请的积压问题。

在议会不提供任何救济的情况下,投资人家庭成员将依然占用签证配额,并限制可以通过EB-5项目移民的实际投资人的数量。目前,只有三分之一签发的签证是分配给实际投资人,其余的签证则为家庭成员占有[iii]。因此,大约只有三分之一的潜在资本是通过在美国投资所筹集的;大约只有三分之一的总潜在就业机会 — 每年为美国工作者提供 10万个就业机会 — 可以实现;没有稳定的投资人涌入,可以放慢甚至取消新开发商 — 这包括有大量需要的医院、辅助生活设施及其他符合美国安全利益的基本项目;以及美国可能损失已经准备好在美国投资和创造就业机会的人才流向签证办理时间更快和更少遭遇官僚主义繁文缛节的其他国家。



[i] 美国。国务院。签证服务。2014年8月23日。<http://travel.state.gov/content/dam/visas/Statistics/ Immigrant-Statistics/China%20Employment%20Fifth%20Preference.pdf>.

[ii] 奥本海姆在第四届国际投资暨经济发展论坛 (4th Annual EB-5 Market Exchange) 上发表讲话时做出该预测,这是来美投资协会 (IIUSA) 主办的全国 EB-5 会议。

[iii]  NO END NOTE

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