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模型衍生工作岗位: EB-5被低估的一面

作者/金·艾特贝瑞 (Kim Atteberry)

 

近来的立法建议显示出,国会的很多人低估和误解了EB-5框架下模型衍生工作岗位的概念。此误解来源有二:美国移民局工作岗位创造政策的不连贯演变,以及对经济影响模型的总体不信任。这篇文章的目的是让读者了解这两个困惑的来源,包括经济模型在EB-5框架下的质量和局限。我的目标是为未来立法草案提供坚实基础。EB-5行业需要彻底的,周全考虑的法律法规,以维持诚信,为美国人创造工作岗位。

模型衍生工作岗位定义

起初,EB-5项目专注于个人投资者对新商业实体(NCE)的资本化和管理,并以此为符合条件的员工创造全职的直接工作岗位。区域中心项目开始实施以后,焦点转换到投资人的集资所带来的基于模型的工作岗位。转向模型衍生工作岗位是一个困难的过程,并且仍然在移民局、EB-5行业内和国会内部引发困惑。

      模型衍生工作岗位是基于计量经济学模型——如:RIMS II,IMPLAN,REMI,或者REDYN等——估算出来的。经济学家可以通过查看项目的花费、营收或薪资来估算一个特定的项目可以创造的工作岗位数量。用模型预测的工作岗位可以分为三种类型:直接、间接和衍生。

      了解不同类型的工作岗位之间的差异非常重要。如果考虑的行业是汽车制造业,那么直接工作岗位产生于汽车行业。间接工作岗位产生于为汽车制造供应投入要素的行业,比如钢铁工业、玻璃制造工业和橡胶制造工业。最后,衍生工作岗位是那些汽车、钢铁、玻璃和橡胶工业的 工人在当地经济花费自己的工资购买房子、食物和衣服所产生的工作岗位。

内部人士看美国移民局政策演变

我在USCIS首席经济学家的时候,就教育过很多涉及EB-5项 目的人员,包括美国移民局的领导、审裁员、行政上诉办事 处的决断人、国会工作人员和经济分析局(BEA)与劳工统 计局等其他联邦机构的工作人员。其中最重要的一节课之 一就是告诉他们基于模型的工作数量预测包括了所有的工 作——全职和兼职的。

      这个信息让移民局内部很多人感到困扰,因为法律明确规定,新商业实体必须“为不少于10个美国公民或外国合法 永久居民或其他合法在美工作的人创造全职工作岗位(除去移民和移民者配偶、儿子和女儿)”。此外,移民与国籍法 (INA)将全职工作岗位定义为“要求每周任何时段至少工 作35个小时的岗位,不论谁填充此岗位”。不可能提供证据证明,模型衍生的工作岗位是全职的,或者由合法工人任职。

      鉴于其允许“合理方法论”的措辞,国会显然意在允许区域中心项目使用模型衍生工作岗位。为了调和法律措辞的矛盾,美国移民局内部政策允许用模型衍生工作岗位计算间接和衍生工作岗位创造,但是不允许用模型衍生工作岗位计算直接工作岗位创造。美国移民局坚持要求,表格I-9和W-2 是创造实际合格直接工作岗位的证据。在其政策演变的当前阶段,美国移民局在不同工作类型之间划分了明确的界限。 但不幸的是这些政策决定只勾画在政策备忘录中,并没有体现于实际的法规语言。

      我离开美国移民局一段时间后,移民局开始修改对直接工作岗位资格的阐述。其中一个原因是大多数从属于区域中心的工作岗位是在另一个实体,即工作岗位创造实体 (JCE)中创造的。EB-5法规没有提到对工作岗位创造实体中员工的资格要求;要求只适用于新商业实体创造的工作岗 位。因此,美国移民局通过内部经济学家口头澄清,就EB-5 投资而言,以工作岗位创造实体为结构的一个项目所创造的工作都算是“间接”工作岗位,并且全部模型衍生工作岗位 (直接、间接和衍生)可以被放在一起计算(除一个少于24个月建筑期建筑项目里的直接建筑和急救工作)。

      同样,这一政策演变从未得到澄清,也没有正式成文, 我相信这导致国会中一些人认为EB-5行业在利用经济模型来达到自己的目的。比如,对政策历史不了解的人,会认为行业的工作岗位创造计算过于依赖间接工作岗位。事实当然并非如此,因为模型衍生直接工作岗位在数学上只占EB-5项目工作岗位创造总数的一半。美国移民局只是选择给模型衍生的直接工作岗位重贴了标签,而且只是以一种非正式的方式这么做,所以行业外的人士很可能感到困惑。

经济模型的价值以及地理位置的重要性

最近关于EB-5立法建议的对话显示出国会内部对EB-5模型衍生工作岗位预测的不信任。想要修复这种不信任并非易事,但是国会内部持怀疑态度的人也许应该和自己内部的国会研究处(CRS)谈谈。国会研究处只为美国国会工作,为参议 院和众议院的各个委员会和议员提供政策和法律分析,无论 党派。国会研究处的经济学家也使用和EB-5经济学家同样的模型和方法论做影响分析。很多重大的立法决策,比如《军事基地重组与关闭》、《Keystone 输油管道项目》以及 《平价医疗法》都使用了相同的方法论。

      正如早先提到的,有很多获得公认并且被广泛接受的模型工具可被用于EB-5工作岗位创造估算。无论使用那种模型,进行经济分析的第一步都是决定研究针对的地理区域, 其范围取决于研究目标。例如在考察卡特里娜飓风的影响时,美国经济分析局(BEA)很可能使用一个郡、多个郡、 一个州和多个州的地理区域范围来确定风暴的经济影响。很 重要的一点是,因为经济数据的局限性,最小的研究区域单位是一个郡。

      在EB-5分析中我们根据项目类型、当地差异和递交类型选择使用不同方法。如果只看一个简单酒店项目的影响,我们通常会使用当地通勤模式作为影响区域。如果看主要港口项目的影响,我们利用的乘数覆盖这个港口的多个州的腹地(需要利用该港进口和出口的内陆地区)。如果看一个新的区域中心的潜在影响,我们利用的经济乘数覆盖区域中心在地理上的全部范围。

      经济影响模型被广泛接受,并且是在EB-5行业内对工作岗位创造进行估计的最好方法。不幸的是因为没有现实世界的数据作为比对,我们不可能根据经验展示模型给出的间接和衍生工作岗位预测是准确的。可是在直接工作岗位方面, 我已经看到很多先例证明,模型给出的数据和项目开发商给出的实际雇用预测相当接近。下表提供了来自不同行业的几个项目的匿名简要分析。

行业

模型直接工作岗位

实际直接工作岗位

快餐店

36.17

49

酒店 #1

78.64

51

酒店 #2

52.35

83

养护中心

70.02

70

 

      上文提到,模型总是包括兼职和全职工作岗位,并且无 法做两个分类的区别。因此这个表格比较了模型和开发商给 出的全部职位,而不仅仅是全职工作岗位。显然,影响研究 不是完美的,但是此表格显示估算是合理的。

我对未来EB-5立法的担忧

近来的立法草案里也包括了一些工作岗位创造的相关概念。 特别是一个规定要求至少有10%的符合条件的工作岗位创造应该为直接工作岗位。第二个规定是要求某些工作创造于目标就业区(TEA)。尽管我赞赏为EB-5项目进行新的立法, 但是国会作者必须明白此类措辞的冲击波。

      拟议中关于10%直接工作岗位的要求没有说明模型衍生直接工作岗位是否被接受。事实上有另外的措辞称,国土安全部长可能要求额外证据证明这些直接工作岗位已被创造, 使这个问题进一步复杂化。拟议中的规定没有指出何种类型的证据可被接受——花费/营收数据或是实际员工的I-9数。 因为模型衍生直接工作岗位无法提供I-9,所以如果立法草案 有意接受模型衍生直接工作岗位,就需要明确说明这一点, 指出花费/营收证据可以构成足够证明。另外,如果模型衍生工作岗位可以被接受,10%的规则就没有意义了。正如我 已经讨论到的,50%符合条件的工作岗位实际上都是模型衍生的直接工作岗位,只不过是被移民局通过一个政策决定改称为“间接”工作岗位。

      相反,如果国会意在只允许实际直接工作岗位(我还在 职时美国移民局的政策规定),那么国会需要了解他们使用的措辞会使大多数基础设施项目不具备利用EB-5资本的资格。大的基础设施建设项目通常通过复杂的竞标过程完成,有多层分包商。因为劳动力不在新商业实体和/或工作岗位创造实体的掌控之下,所以几乎不可能达到I-9要求。因此投资人根本不可能证明任何直接工作岗位创造,同时10%的规 则也会使所有间接工作岗位都失去资格。基于这个原因,我 怀疑立法者低估或误解了EB-5资本投资所带来的间接工作岗位的重要性。

      以目标就业区为中心创造工作岗位的措辞也是有问题的。这个规定将会要求申请人证明工作岗位创造于极少数包含目标就业区的人口普查区。如上文所述,现有影响模型的最小研究区域是郡级。因此人口普查区层级无法进行衍生工作岗位预测。唯一能够满足提案要求的方式就是实际直接工 作岗位数据——而非模型衍生工作岗位创造。如果国会有意在草案中允许模型衍生直接工作岗位创造,那么设定其他禁止使用模型的限制会产生反效果。

结论

EB-5项目从来不是为了某个地区做出的努力;其目标是使 整个国家通过广泛的工作岗位创造受益。计算间接工作岗位是衡量这种效益的最好办法之一,因为一个在爱荷华州的建筑项目可能为宾夕法尼亚州的钢铁工厂创造间接工作岗位。相反,最近很多关于重新进行项目授权的辩论聚焦 于如何让相关项目造福于本地——具体而言就是在目标就业区创造工作岗位。我认为这是对工作岗位创造的过于狭隘的视野,与建立区域中心项目的本意相悖,也忽视了模型的局限性。这进一步证明了一些立法者低估或误解了间接工作岗位。显然EB-5项目需要立法更新,而新法规的出台也同样重要。起草考虑周全的提案从长远来说可以防止阐释上的冲突。

★     Kimberly Atteberry 女士是 Vermilion Consulting LLC 总裁。Vermilion 帮助各种组织如何充分利用投资移民计划 (EB-5) 的优势。Vermilion Consulting 能在项目可行性、EB-5 合规商业计划、就业机会分析以及目标就业区 (TEA) 分析中提供专业性建议。在加入 Vermilion 之前,Atteberry 女士曾担任美国公民及移民局的首席经济学家。在 2000 年和 2002年,Atteberry 女士作为精选的平民教导员团体中的一员,在美国空军学院教授经济学和市场营销。

 

本文由英文翻

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