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美国政府责任署报告:“需要更多行动,以更好地评估风险、报告经济利益”

作者/马修·沃克斯蒂斯(Matthew Virkstis)、伍伟琼 (Kristen W. Ng)

美国政府责任署 (United States Government Accountability Office) 最近审查了EB-5(第五类优先就业型移民签证)项目的风险和经济利益。报告提出了与EB-5项目相关且近几年非常突出的几项挑战,目前处在国会待定的立法阶段。国会相关成员要求美国政府责任署核查以下内容:

  1. 美国公民及移民服务局 (USCIS) 及其兄弟机构对项目欺诈风险的评估已到何种程度,以及已经发现何种风险;
  2. 美国公民及移民服务局实施流程以应对和确认项目风险的程度;
  3. 美国公民及移民服务局核实创造就业机会的能力已提高到何种程度,包括使用可靠的方法报告项目的经济利益。

报告的主要发现如下:尽管美国公民及移民服务局与其合作机构协作来识别欺诈风险,但此类评估并未持续进行。美国政府责任署报告指出,美国公民及移民服务局意识到,它当前并没有计划来使此类评估系统化。美国政府责任署注意到,美国公民及移民服务局声称,与欺诈相关的风险仍在发生。特别是美国政府责任署收到欺诈风险领域相关机构的官员所提供的信息,表明这些风险包括确定投资人资金来源和投资实体合法性。美国政府责任署明确表示,美国公民及移民服务局已采取措施加强监管、关注资源的有效性,但同时也注意到,美国公民及移民服务局信息系统的弱势对最有效地使用所采集的数据来识别此类风险提出了挑战。

报告也关注美国公民及移民服务局报告项目经济利益的能力,提到美国公民及移民服务局EB-5劳动力的增加以及技术复杂性的提高增强了它在整个项目中核实创造就业机会的能力。美国政府责任署报告声称,美国公民及移民服务局的报告方法可能会高估或低估项目产生的经济利益。美国政府责任署建议美国公民及移民服务局实施更好的信息采集流程,但它也意识到,美国公民及移民服务局并不认为,自己有法定的权威或授权来制定更精密的机制采集此类信息。

作为其研究的一部分,美国政府责任署会见了众多与 EB-5 项目相关的团体,从美国公民及移民服务局审裁员和经济学家,到区域中心负责人和防止欺诈与保护国土安全办公室 (FDNS) 及投资移民项目办公室 (IPO) 监管官员,以便对相关问题有更深入的了解。美国政府责任署还审核了可预计创造就业数量的经济模式,并与相关的主题专家进行了面谈。美国政府责任署还审核了由国土安全部总监察长办公室 (OIG) 就EB-5项目发布的两份报告:一份发布于2013年12月,主要关注美国公民及移民服务局基于国家安全考虑终止区域中心的能力以及确定项目是否对美国经济有利及是否满足创造就业岗位的需求。第二份发布于2015年3月,此份报告发现美国公民及移民服务局前任局长给人造成偏袒部分项目利益相关者的感觉。

美国政府责任署的发现

在EB-5项目欺诈风险和经济利益调查中,美国政府责任署有如下发现,概述如下:

移民投资资金来源

美国政府责任署报告指出,美国公民及移民服务局审裁官很难核实投资人资金的合法来源,这随之被确认为欺诈风险。美国政府责任署将提交的150申请评估为“高风险”欺诈嫌疑,而防止欺诈与保护国土安全办公室 (Fraud Prevention and Protection Office of Homeland Security) 确定,此资金来源包含欺诈风险,包括伪造文件和无法从外国银行核实信息。即使已经与某些国家达成交换金融信息的协议,美国目前仍在核实外国银行信息方面有一些限制。

投资实体的合法性

美国公民及移民服务局最近对区域中心及其运营者进行了针对潜在欺诈投资计划的详细审查。美国政府责任署报告引用了两个区域中心发现欺诈投资人的实例。报告称,对美国政府无法全面调查国外销售和对外营销目前存在不少疑虑。

项目管理中徇私现象的出现

美国政府责任署引用了由国土安全部总监察长办公室发布的一份报告,这份报告审视了前任美国公民及移民服务局局长的行为,报告总结前任局长导致了徇私现象的出现。美国政府责任署提到,在这份报告发布后,国土安全部长拟定了协议,防止可能导致此类徇私现象的机构行为。

美国公民及移民服务局应对欺诈风险的措施

美国政府责任署意识到,为了应对上述已识别的风险,美国公民及移民服务局已经采取了一些措施来降低欺诈风险,包括:

1. 改变其组织架构:美国公民及移民服务局重组了其EB-5项目的运行,并将所有工作区从加利福尼亚迁至华盛顿特区。美国公民及移民服务局也在防止欺诈与保护国土安全办公室内部建立了欺诈专家办公室,此外还增加了雇员,确保项目的完整性。

2. 进行欺诈意识培训:美国公民及移民服务局致力于制止欺诈并对相关培训项目进行投资,例如侧重侦测可能指向洗钱证据的项目及发展“EB-5大学”以应对不断演变的欺诈事项的项目。

3. 执法协作:美国公民及移民服务局增强了与执法部门的协作,由此扩大了背景考核的范围。

美国政府责任署发现了美国公民及移民服务局在采集信息以侦测及降低欺诈风险能力方面的一些不足之处。具体而言,美国政府责任署提出了它认为值得改进的一些项目和过程(总结如下),并指出美国公民及移民服务局正在采取措施解决这些问题:

1. 电子数据库

报告发现,美国公民及移民服务局并没有合适的电子数据库来实施反欺诈活动。例如,I-924表格中有关区域中心负责人的信息不需要输入数据库,因此,这些信息从未在数据库或背景考核中出现过。为弥补这一点,美国公民及移民服务局将开始利用其电子移民系统来搜集所有数据,但此系统已经延迟近四年,耗资10亿多美元。

2. 防止欺诈与保护国土安全办公室站点访问受限

如果投资移民项目办公室员工发现了一份与项目有关的材料但无法核实信息时,防止欺诈与保护国土安全办公室目前可实施站点访问。为此,美国公民及移民服务局计划在2015年实施额外随机站点访问,并为此额外雇用了8名EB-5项目员工。

3. 与申请取消有条件居留身份的投资人面谈

美国政府责任署发现,美国公民及移民服务局并未与任何申请取消有条件居留身份的移民投资人面谈。美国政府责任署建议采取面谈,以搜集更多信息,并且能够证实在申请过程的I-526阶段提交的信息。美国公民及移民服务局同意美国政府责任署的建议,并将制定计划,以实施将在2016年9月30日前完成的数据采集改进流程,包括可能采用面谈。

4. 美国公民及移民服务局不采集部分申请人信息

美国政府责任署报告称,美国公民及移民服务局并未捕捉可能有助于降低欺诈风险的部分信息。具体而言,美国公民及移民服务局不收集与区域中心或项目相关的第三方信息(包括由区域中心支持的企业、咨询师、外国经纪商、营销人员、律师)。美国公民及移民服务局声称,其目前正在对 I-924 表格进行修订,以便采集这些信息。

国家安全

美国政府责任署报告的很大一部分关注国家安全问题以及美国公民及移民服务局仅因信用问题而终止或拒绝申请的能力。美国公民及移民服务局意识到,国家安全问题是身份调整阶段拒绝的依据,但它并不认为其有权力因国家安全原因来终止区域中心,除非未满足合理性理由(与 EB-5 的合格性相关)。美国政府责任署报告称,部分美国公民及移民服务局允许营运的区域中心并不重视国家安全问题,并认为,目前国会的待决立法将解决这些问题。美国公民及移民服务局目前每年最少对项目进行一次欺诈、国家安全或情报评估,并将继续实施。

计算就业机会的方法

2013 年 12 月的国土安全部总监察长办公室报告声称,美国公民及移民服务局缺少必要的方法对创造就业机会进行评估。因此,美国公民及移民服务局雇佣了22名经良好培训的经济学家。此外,美国公民及移民服务局还为其经济学家提供访问RIMS II经济模型数据的机会,表示此模型是最常使用的测量直接和间接岗位的模型。美国政府责任署报告称,RIMS II数据仍无法让美国公民及移民服务局确定此项目间接创造的岗位的确切位置。

报告 EB-5 结果

美国政府责任署报告称,美国公民及移民服务局并没有合适的工具来追踪投资和创造就业机会的结果,因此,它可能高估或低估了EB-5项目带来的经济利益。美国政府责任署发现,26% 的投资人并未完成项目,因此建议美国公民及移民服务局对I-526和I-829表格中输入的所有数据进行追踪。美国公民及移民服务局同意此建议,并将制定计划,以收集投资数量和创造就业机会数据,此计划将于2016 年 9 月 30 日完成。

美国政府责任署报告中反映的一个问题是,移民投资人是否能够由管理条例允许的非绿卡项目的其他投资人提出创造就业的要求。美国政府责任署报告了投资移民项目办公室的观点,它认为 EB-5资金对许多项目的可行性至关重要。美国政府责任署意识到,如果仅依赖现有投资水平下由 EB-5投资创造的岗位,会有无数个行业(包括制造业)无法产生所需要的岗位数量。

对于处理整体项目利益和 EB-5 项目成本的研究

美国政府责任署报告建议,商务部经济学和统计管理局 (ESA) 应完成其对EB-5项目及其相关成本的研究,特别要权衡项目的运行成本与投资移民为美国带来的收益,例如税收、消费支出和创造就业机会。美国政府责任署相信,衡量一个项目的纯经济影响至关重要,美国政府责任署建议,在研究中涵盖此项内容。美国公民及移民服务局投资移民项目办公室同意此建议,并将相关项目成本纳入研究范围,此研究将于2015年11月30日公布。

总结

美国政府责任署报告强调了美国公民及移民服务局内部许多有待改进的地方。这些建议大部分指向确保项目的完整性和更好地采集和使用区域中心和移民投资人的数据,以衡量项目的业绩。值得一提的是,美国公民及移民服务局在提供给美国政府责任署的书面回复中, 对美国政府责任署所有四个方面的建议均表示同意。

考虑到美国政府责任署报告的广度,请查阅此概述之后的其他帖子,包括审核目前国会待决立法(如实施)对美国政府责任署结果的处理方式。

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