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EB5投资者杂志

EB-5立法前景:关注众议院第616号议案

作者∕安立奎·冈萨雷斯(Enrique Gonzalez)

随着2008年经济危机的爆发,EB-5项目以更胜于设立之初的迅猛姿态再次兴起;该项目最初于1990年为刺激停滞的美国经济而设立,1992年因增加“试行”的EB-5区域中心项目而得以进一步发展,而这项“试行”计划拟于在2015年9月期满失效。EB-5区域中心项目的效用向来毋庸置疑。[1]本文首先提供一段EB-5项目概述,阐明该项目的效果;而后讨论“试行”EB-5区域中心项目是否会延期或如期终止的立法前景;最后分析了新推法案众议院第616号议案能否达到成功的远景展望。

EB-5项目一览:

EB-5项目授权美国公民及移民服务局(“USCIS”)为外国投资者颁发移民签证。当前投资移民申请资格的基本判别标准如下:

    (1)投资必须用于符合下列条件的商业企业[2]

    a. 创建于1990年11月29日之后,或

    b. 创建于1990年11月29日或之前,但已:

  • 被收购,且现有企业经重组或改组成为新的商业企业,或

  • 通过投资进行扩张,实现至少40%的资本净值或员工人数增长

    (2)能通过投资创造就业机会;且

    (3)投资额至少50万或100万美元,具体取决于项目所在地。[3]

对新商业企业的投资必须在移民投资者获准进入美国后的两年内为符合条件的美国员工创造或保留10个全职就业岗位。如果该商业企业位于高失业率地区或农村地区,即所谓的“目标就业区”(TEA),则投资移民最低投资门槛将从100万美元降为50万美元。[4]

除创立自己的企业(单一公司投资)外,另一常用的手段是投资于区域中心管理的项目。区域中心是一种经过授权的投资媒介,其中大多数是私营公司而非政府单位。相对于单一公司直接投资,移民局对区域中心投资的创造就业机会要求较为宽松些。单一公司必须证明投资资金能够直接创造或保有就业机会,而区域中心则只需证明能够直接或间接创造就业机会即可。值得注意的是,如前所述,区域中心投资并非由美国政府主导或背书,大部分的区域中心都是私营企业。

我们不可能准确判定EB-5项目为风险投资企业带来的效果,因为移民局(USCIS)并未跟踪作为EB-5项目一部分所创建的风险企业是否达到成功。我们可以确定的是投入美国的资金数额、颁发的签证数量以及成功获得融资的区域中心项目数量。回顾2014财政年度的结果,共有多达5,115份申请经审批通过,为美国带来的投资总额介于25.57亿到51.15亿美元之间。[5]2014财政年度间提交的申请书中有将近86%是来自中国大陆,来自韩国的申请合计下来只勉强超过2%。2008到2014年间,总计有逾17,000多份申请获得审核批准。[6]

针对区域中心,我们在此附上由美国投资移民行业协会 (IIUSA) 提供的简化案例表,列举了一小部分通过EB-5区域中心项目成功获得融资的不同类型项目:

  • 将加利福尼亚州南部一处已关闭的空军基地重建为活跃的商业区,其中包括一个物流中心和区域性机场;

  • 开发华盛顿州的配套退休生活区,创造了800个工作岗位,并为130名老年人提供服务;

  • 将费城一处已关闭的海军船坞改造为动态多用途设施,目前已有130家公司入驻,总计为1万人解决了就业问题;

  • 修复西雅图具有历史意义的“阿拉斯加俱乐部”,建立起拥有近100名员工、每年旅客接待量逾10万的现代化酒店;

  • 将佛蒙特州的一处季节性滑雪场扩建为繁荣的四季度假胜地;以及

  • 将一处有百年历史的建筑修复为酒店,创造了161个工作岗位,重新振兴了一个具有历史风味的达拉斯街区。[7]

遗憾的是,如果国会再不采取行动,并由总统签署形成法律,那么这项“试行”EB-5区域中心项目便会在2015年9月30日期满失效。[8]

“试行”EB-5区域中心项目的未来:

2012年,贝拉克·奥巴马总统将参议院法案S.3245签署为法律,正式结束EB-5区域中心项目的“试行”性质,并将项目接受申请和发放有条件(和永久)绿卡的权力延长至2015年9月。自此,国会一直试图将即将到来的截止日期加以延长或进行修改,扭转步步逼近的“残阳”局面。2013年,美国参议院审批通过S.744议案。该议案本可永久授权EB-5区域中心项目,但不幸的是,直到2014年12月31日召开的第113届国会结束,众议院也未对S.744议案进行讨论。由于参议院和众议院均未审批通过此法案,它未能成为法律。在2014年间,众议院议员亚伦·沙克(Aaron Shock,共和党伊利诺伊州)和议员图尔西·加巴德(Tulsi Gabbard,民主党夏威夷州)在第113届国会众议院第4659号议案中提出了两党联立立法,试图无限期延长EB-5项目截止日期,同时消除对职业类移民签证的国家配额限制。可惜的是,众议院第4659号议案未能获委员会通过。

人们常说截止期限能促进行动。如今第114届国只还剩下7个多月时间可以谋求延长截止日期,或将EB-5项目时效永久化。时间来到2015年1月28日,机会似乎终于出现了。众议院议员贾里德·波利斯(Jared Polis,民主党科罗拉多州)和马克·阿默德(Mark Amodei,共和党内华达州)提交了众议院第616号议案〈2015美国创业和投资法案〉,旨在“对EB-5投资移民项目进行改革…”。[9]这一立法包括一系列技术性变更,一方面可提高项目的效力,另一方面也可使投资者受益。以下各节将介绍就项目的改进投资者利益这两方面制定的一些关键补充条款[10]

项目的改进:

众议院第616号议案包含许多能提升EB-5项目整体效力的条款。以下是重要补充条款列表:尊重指定目标就业区的各州单位;将先前获得认可的目标就业区效力延长至2年;永久授权区域中心项目;预批新的商业企业;服从先前的规定。

投资者利益:

上面列出的项目改进方案最终将为投资者带来附加利益,不过,立法当中还包含了专门用于帮助投资者的重要条款。以下是对投资者最有帮助的一系列重要变化:项目永久化;对审理时间的规范化和限制;消除国家配额限制;停止将副申请人数量计入年度配额;同步提交身份调整;重新提交申请时对子女年龄限制的放宽;《反海外腐败法》(“FCPA”)的适用性。

尤其需要注意的是,取消区域中心项目截止日期是防止项目届满的必要行动。取消届满期限将会让资金继续积累,从而促进经济的增长和就业机会创造。倘若无法顺利延期,美国经济将可能蒙受不利影响,如:GDP下滑、就业岗位减少、数十亿美元的税收收入蒸发。[11]这些影响也会延伸至投资者,他们将失去投资于区域中心之下这个选项,从而必须通过自己创建和运营企业来满足移民要求。

截至2015年1月20日,I-526的平均审理时间长达14个月。[12]众议院第616号议案希望规定针对一项申请作出裁定的最长时限,大幅改善审理拖延的情况。根据该议案,国土安全部部长必须在“申请书递交日之后180日内”对该申请作出裁定。[13]“裁定”日期规定的出台和执行将对审理流程大有裨益。在2014财政年度间,仍有12,000多份申请尚待裁定。[14]如此之高的数值使该项目的可行性大打折扣。减少审理时间将有利于项目的开展,也将使更多外国投资者受益,反过来又吸引更多的外国投资者来美国进行投资。

现行移民政策将面向每个国家的签证发放率限制为世界总配额的7%。[15]最初实施该政策是为了防止年度移民配额被一个国家所垄断。[16]当一个国家的移民人数接近该限值时,移民局将在审理该国的移民申请时实施“暂挂”的流程,也就是行业俗称的签证排期倒退。2014年,签证配额用罄的情形首次发生在来自中国大陆的投资商身上,同时也是EB-5项目推行24年以来首次发生。[17]这个情形预计将在2015年再次发生,并且伴随排期的倒退。倒退将造成不良影响,并可能拖延EB-5区域中心的活动。众议院第616号议案旨在通过将I-526的年通过率增加到15%来解决这一问题。[18]从移民局于2014财政年度结束后发布的数据来看,经审批通过的I-526申请共达5,115份。将限值放开超过两倍,即达到15%,可使参加EB-5区域中心项目的所有国家在未来有效避免遭遇倒退状况。

这项法案可能带来的另一项重大变迁是不再把“副申请人”,也就是外国投资者的家庭成员(配偶或子女),计算在每年的EB-5签证分配名额当中。如此一来,外国投资者的直系家庭成员就不会再占掉大量的签证配额,从而将EB-5签证名额释放给更多真正的投资者。

众议院第616号议案对移民政策做出的另一重大变更,是允许同步提交移民申请书(I-526) 和身份调整(I-485)申请书(Adjustment of Status,简称“AOS”)。目前,外国投资者必须先提交I-526申请,审批通过后方可提交I-485(如果身在美国境内)或DS-230或DS-260(如果身在原籍国家)。根据拟作出的变更,如果外国投资者的移民签证在提交后立即可用,投资人即可同时提交AOS申请。这样的变更会帮助外国投资者大大减少在获得有条件永久居留权方面的延误。它的施行效果将体现在审理时间的缩短上——目前需要至少18个月(I-526的审理需要14个月,而I-485的审理需要4个月)才能完成的流程,将会被缩短至仅仅180天。

另一项对于外国投资者的有利变化与其家人有关,也就是对外国投资者子女年龄限制的放宽。根据当前规定,如果有条件永久居留权(Conditional Permanent Residence)被终止,而外国投资者的子女在法律上不再被视为未成年人,投资者在重新提交永久居留权申请时就不能将他/她包括在内。众议院第616号议案希望改变这项规定,允许之前在有条件居留期间被视为未成年人但现已成年却未婚的子女和其父母一起再次提交申请,条件是该申请需在一年内重新递交,且投资者子女在此期间依然保持未婚状态。我们预计这项变更能使一小部分申请人受益。必须阐明的是,这项变更与有条件居留身分没有受到终止的申请人大抵上无关,读者千万不要混淆观念。按照现行规定,只要有条件居留身分没有改变,就算投资者子女在有条件居留期间成年(满21岁),这些子女也会继续包含在其父母的申请之内。

《反海外腐败法》(FCPA)并非首次被运用于EB-5项目,但将其编入法律中却是第一次。《反海外腐败法》(FCPA)不时被运用于涉及欺诈与诈骗的案例中,尤其在涉及外国移民代理时。在1934年的《证券交易法案》(“证券法”)中设立的《反海外腐败法》(FCPA) 实是专为防止与美国有一定程度联系的个人对政府或其他官员产生影响而制定。《反海外腐败法》适用于为促进影响而采取行动的美国私营企业、在美国进行证券交易的外资企业、美国侨民、美国公民及美国居民,不论其自身处于美国境内与否皆是如此。具体就涉及EB-5而言,《反海外腐败法》的主要目的是消除资金来源和个人移民史方面的贿赂或腐败现象。正如其他出版物指出,一些区域中心已因涉嫌向移民官员提供现金或实物贿赂而遭到强烈谴责。将《反海外腐败法》的条款编入《移民与国籍法案》可作为一种更有力的威慑手段。

重新授权EB-5区域中心项目的远景展望:

请密切关注众议院第616号议案,因为该议案是目前唯一一项寻求延期EB-5区域中心项目的立法,一月份刚提交至众议院司法委员会,随后将提交至司法委员会的移民与边境安全分委会。波利斯议员(Jared Polis)的法案是确保未来有效实施EB-5区域中心项目的重要一步。该法案赋予了当前项目更多保障措施与利益,为发展更高效的项目做出有效的准备。现在,我们可以很乐观预测:EB-5区域中心项目不是将获得重新授权,就是将被无限期延长。


[1] 根据美国公民及移民服务局(USCIS)2013年的记录,有超过7,871名投资者为获得绿卡支付了50至100万美元,流入的净现金数额介于39.355至78.710亿美元之间。请参见 http://harboursideplace.com/foreign-investment-making-harbourside-a-reality-in-jupiter/

[2] 8 CFR 204.6,外国人创造就业机会申请书。

[3] http://www.uscis.gov/working-united-states/permanent-workers/employment-based-immigration-fifth-preference-eb-5/eb-5-immigrant-investor

[4] 见 (f) 注释 2。

[5] http://www.uscis.gov/tools/reports-studies/immigration-forms-data/data-set-form-i-526-immigrant-petition-alien-entrepreneur

[6] 同上;值得注意的是,所有通过审批的申请均来自I-526申请,其中可能包括外国投资者及其家人,因此此数据可能高于实际结果。

[7] https://iiusa.org/en/eb-5-regional-center-investment-program/

[8] http://www.hooyou.com/news/September%2028,%202012%20Statement.pdf

[9] 见众议院第 616 号议案(2015 年第 114 届国会)

[10] 注:本文中的列表并非未详尽列出所有变化,只是例举了一些突出变化。

[11] https://iiusa.org/blog/milestones/peerreviewed-study-finds-dramatic-increase-economic-impact-eb5-immigrant-investor-program-2012/

[12] 参见美国公民及移民服务局(USCIS)移民投资项目办公室审理时间信息,网址:https://egov.uscis.gov/cris/processTimesDisplayInit.do,2015年1月20日发布。

[13] 见第12页,第14行,注释10。

[14] 见注释6。

[15] http://travel.state.gov/content/dam/visas/Statistics/ImmigrantStatistics/Immigrant%20Visa%20Control%20System_operation%20of.pdf

[16] 对于申请签证的人数低于该国移民配额的国家,《美国21世纪竞争力法案》(American Competitiveness in the Twenty-First Century Act)取消了对这些国家的“按季度”(per quarter)限制。

[17] http://vtdigger.org/2014/09/14/chinese-investors-bump-eb-5-annual-cap/

[18] 见第17页,第7行,注释10。

作者

移民律师安立奎·冈萨雷斯(Enrique Gonzalez)是法格曼·德雷·柏纳森和陆威律师事务所(Fragomen, Del Rey, Bernsen & Loewy, LLP)佛罗里达办公室的管理合伙人。他为个人和机构客户提供专业法律咨询服务,尤其擅长指导高净值人士使用投资途径来达成移民目标,比如申请EB-5签证。他也为来自各行各业的公司管理合规方案。

 

本文由英文翻译

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